十年炼剑，只为生命至上
——《清静生产法》修改前前后后
“法者，天下之程式也，万事之仪表也。”前不久，十二届天下人大常委会第十次聚会通过了关于修改《清静生产法》的决议。这是我国清静生产法制建设的又一主要效果，揭开了依法治安的新篇章。
习近平总书记强调，凡属重大刷新都要于法有据。依法治国，无疑是实现国家治理系统和治理能力现代化的一定要求。一个历史时期有一个历史时期的使命，适逢周全深化刷新、普遍睁开反糜烂纵深推进之际，把以人为本、清静生长作为基本理念的新《清静生产法》，必将在实现中华民族伟大再起中国梦的历程中推动清静生产法治进入新的时代。
第一部分 修法，时代所必需
任何执法都是时代的产品。
2002年6月29日，《清静生产法》经九届天下人大常委会第二十八次审议通过，同年11月1日起正式施行。其时正值我国清静羁系监察体制建设之初。“它竣事了我国开国几十年以来缺少清静生产领域综合大法的历史。”国务院参事室特约研究员、国家清静羁系总局讲话人黄毅说。
而其时媒体的普遍表述是：“这是我国清静生产法制建设的里程碑”、“它开创了我国清静生产法制事情新时代”、“标记着我国清静生产事情最先周全纳入法制化轨道。”
《清静生产法》的公布实验，简直对我国清静生产事情起到了重大的推行动用。在昔时加入制订该法的国务院法制办财经司副司长张要波看来，这部法提高了清静生产事情职位，增强了全社会的清静生产意识，有力地牢靠了清静羁系监察体制。从2003年起，我国清静生产事故总量泛起拐点，清静生产形势实现一连稳固好转。
然而，随着我国治国理政理念的一直转变、经济社会生长的一直变迁，随着清静生产事情实践的步步推进，这部一经开创了时代的执法，日益展现出在制度设计上的种种缺陷。
黄毅告诉记者，其时为顺应社会主义市场经济体制要求，顺应国家清静羁系监察体制建设要求，清静生产领域必需一部大法，不然何谈建设清静生产法制秩序？然而，由于其时社会主义市场经济体制、清静羁系体制都处首创时期、探索初期，这时间出台的执法仍带有妄想经济体制下的痕迹，一些实践中尚未明确的工具执法中表述迷糊。
“着实，从某种意义上讲，其时出台的《清静生产法》，是一部完全管制法制模式的执法，越发强调清静生产监视治理，而对企业主体清静生产责任强调不敷。这就必将导致政府羁系职责过大、责任也过大，企业违法本钱过低、自主遵法意识也过低，难免泛起羁系能力缺乏、难以有用阻止违法违规生产行为等问题。”天下人大常委、天下人大环资委委员、中国清静生产科学研究院副院长张兴凯说。
2013年爆发在吉林省吉煤集团的“3•29”特殊重大瓦斯爆炸事故，给了人们重重一击。在3月29日已殒命36人后，由于井下情形重大随时可能再次爆炸，国家清静羁系总局和吉林省政府再三告诫榨取一切职员下井。然而，为了� ；た缶⒈ ；すひ�，企业认真人无视禁令，偷偷向导职员下井打密闭，效果因再次爆炸，又致17人丧生。
“人没了生长尚有什么意义。”针对一起不应爆发的事故，《人民日报》就曾揭晓了一篇以此为问题的谈论，称”我们要清静生长，不要血淋淋的生长”。
现在，我国的市场经济体制刷新进入了攻坚期和深水区，党和国家的生长观爆发了重大转变，确立了以人为本的科学生长观，人们对清静生产的熟悉实现了从清静生产到清静生长、再到实验清静生长战略的奔腾。尤其是党的十八大以后，习近平总书记多次提出，清静生产“性命关天，生长决不可以牺牲人的生命为价钱。这必需作为一条不可逾越的红线。”
而经由十多年的实践，清静生产领域的诸多关系逐渐理顺，清静生产羁系监察体制基本建设，清静生产法制建设一直加速，清静生产责任系统一直健全，尤其是，诸多准确、有用的政策步伐、事情实践中行之有用的做法，需要通过立法将其规范化、制度化。
别的，有法不依、执法不严的问题，在实践中体现很是严重，导致不法违法行为屡禁不止。在2005年5月至6月天下人大常委会组织对天下10个�。ㄊ小⑶肚寰采ā分捶ㄇ樾尉傩屑觳楹�，“刀烦懑，腰不硬”的问题被首次一针见血地提出，这“刀烦懑”指的就是执法制裁不严、企业违法本钱低下，“腰不硬”指的是羁系者执法职位不高、执法手段缺乏。就是这次大规模的检查，成为修改《清静生产法》的滥觞。
然而，修改《清静生产法》被正式列入修法议程、纳入修法妄想，还在6年之后。2011年7月27日，国务院第165次常务聚会决议：加速修改《清静生产法》，进一步明确责任，加大对违法行为的惩办力度。在此之前几天，我国一连爆发京珠高速公路“7•22”特殊重大客车燃烧事故和7•23”甬温线特殊重大铁路交通事故，共致81人殒命。
之后，修法程序显着加速。2011年12月，国家清静羁系总局向国务院报送修正案（送审稿）。2012年6月4日，修正案（征求意见稿）在国务院法制办政府网站上果真向社会公众征求意见。2013年10月31日，十二届天下人大常委会将修改《清静生产法》列入本届常委会立规则划第一类项目。2014年1月15日，国务院常务聚会审议并通过《清静生产法》修正案草案。2014年2月25日，天下人大常委会第一次审议修正案（草案）》。8月31日，天下人大常委会第二次审议表决通过。
“若是说《清静生产法》的制订是十年铸剑的历程，那么其修改就是十年炼剑的效果，十分不易。”既见证了《清静生产法》的制订，也是《清静生产法》修改的主要加入者的张兴凯常委说。
第二部分 生命，修法之基础
凭证《立法法》的划定，执法的修改事情一样平常要经由三审，但《清静生产法》的修改经由二审便通过，且改动幅度相对较大。原法共97条，修改后共114条。新增17条，修改59条，新增和修改的条数占了一泰半。
为啥转变大，通过却很顺遂？从2008年担当天下人大常委以来，就一直深度加入《清静生产法》修改事情的张兴凯告诉记者，这一方面说明修法的前期准备事情做得充分，另一方面也说明，该法的修改获得了党中央、天下人大、国务院的高度重视和全社会强烈的、普遍的共识。他回忆，就天下人大而言，整个审议历程中无人对新确立的清静生产目的、名堂提出异议，有的只是提出更严酷、更完善、更有操作性的意见和建议，“以人为本、清静生长已成为共识”。
以人为本，清静生长。
明确将“以人为本，坚持清静生长”作为清静生产事情的基本理念，被公以为此次《清静生产法》修改的最大亮点。清静生产的最终目的是为了人，把� ；と说纳寰卜旁谧钪饕奈恢�，是清静生产事情的基础，也是立法、修法之基础。
在黄毅看来，将“以人为本”、“清静生长”写入《清静生产法》，将“清静生产监视治理”、“清静生产治理”改为“清静生产事情”，将“增进经济生长”改为“增进经济社会一连康健生长”，都说明，清静生产立法理念已然改变，清静生产事情条理获得大大提升，它不再局限于清静生产领域，也不再是经济生长的隶属品，更是社会治理、社会建设的领域。这暗含着清静生产是实现国家治理系统和治理能力现代化的一定要求，清静生产事情已纳入国家经济和社会生长的学名堂 ；暗含着生长必需以清静为基本条件和包管，绝不可以牺牲人的生命为价钱的“红线”观 ；暗含着“立党为公、执政为民”的理念 ；暗含着党的群众蹊径教育的现实意义。等等。
“字词的细微转变，体现了党的十八大和十八届三中全会关于法治建设的新要求，即从治理走向治理，周全推进国家治理系统和治理能力现代化。”在国家清静羁系总局政策规则司司长支同祥看来，就是这一立法理念的改变，发动了清静生产基本目的、事情机制、主要制度、执法责任的提升和生长。修改后的《清静生产法》中与此相呼应的内容尚有许多，如进一步完善清静生产事情目的，立异清静生产事情机制。第八条还强调：“国务院和县级以上地方各级人民政府应当凭证国民经济和社会生长妄想制订清静生产妄想，并组织实验。清静生产妄想应当与城乡妄想相衔接。”
清静之道，始于责任。
预防是清静生产事情的重心，怎么做到预防？落实责任是灵魂。清静步伐落实不到位是事故爆发的普遍缘故原由，怎样落实到位？照旧落实责任。将“责任”二字大书特书，织起清静生产的高压线，是此次修改《清静生产法》的又一亮点。
该法第三条明确划定：“强化和落实生产谋划单位的主体责任，建设生产谋划单位认真、职工加入、政府羁系、行业自律和社会监视的机制”，并且在其他修改的条文中，细化和突出了工会、政府、部分、协会、企业、包管、媒体等社会各方实力在清静生产事情中的职责。
做好清静生产事情，落实生产谋划单位主体责任是基础。记者发明，新增的17条中，有9条直接关联到生产谋划单位及其职员。全法114条中，71条直接关联到生产谋划单位及其职员。
支同祥以为，修改后的《清静生产法》把施展生产谋划单位主体责任作为一项主要内容，作出了四个方面的主要划定：一是明确委托专业服务机构提供清静生产手艺、治理服务的，包管清静生产的责任仍然由本单位认真 ；二是明确生产谋划单位的清静生产责任制的内容，划定生产谋划单位应当建设响应的机制，增强对清静生产责任制落真相形的监视审核 ；三是明确生产谋划单位的清静生产治理机构以及清静生产治理职员推行的七项职责。四是划定矿山、金属冶炼建设项目和用于生产、贮存危险物品的建设项目完工投入生产或者使用前，由建设单位认真组织对清静设施举行验收。
别的，在现行《清静生产法》的大框架基础上，修改后的《清静生产法》提出了一些详细的划定。例如，增添了企业应当按划定提取和使用清静生产用度，明确企业应当建设清静生产教育和培训档案，划定企业要建设隐患排查治理制度，被派遣劳动者享有本规则定的从业职员的权力，等等。
“隐患排查治理事实是谁的事？已往一些地方政府往往取代企业查隐患，导致清静治理泛起很大问题。这次予以了明确。劳动制度刷新后我国泛起大宗劳务派遣职员，这些职员谁来培训也是困扰我们的一个大问题，这次也予以相识决。”邬燕云说，羁系者通过划定企业生产的内部细节来举行清静管控，从而指导企业落实主体责任。
尚有一个经常被忽视的主要层面，这就是企业清静生产标准化。没有标准，企业无所适从，政府无从羁系。作为《清静生产法》修改事情的主要加入者，国务院法制办财务金融法制司副司长张要波以为，只有实现了标准化，清静生产事情才算真正步入了正轨，清静羁系的效率才华获得真正地提升。
依法治安，重典治乱。
“理不直、气不壮”、“刀烦懑，腰不硬”之以是形象，只因其真实形貌了多年来清静羁系部分执法职位的尴尬。令业内人士兴致勃勃的是，修改后的《清静生产法》不但进一步明确了清静羁系部分的执法职位，并在付与其强有力的执法手段上，有重大突破。
该法明确：各级清静生产监视治理部分和其他负有清静生产监视治理职责的部分作为执法部分，依法开展清静生产行政执法事情，对生产谋划单位执行执法、规则、国家标准或者行业标准的情形举行监视检查。
“以前的《清静生产法》对安监部分的执法职位划定得较量迷糊，不解渴，修改后的《清静生产法》进了一大步。”黄毅说，由于执法表述的迷糊，导致一些地方安监部分执法职位尴尬，有的地方甚至未把安监部分作为执法部分看待，有时想设置执法车辆都很难。别的，乡、镇人民政府肩负了大宗的清静生产羁系事情，但以前的执法对其职责一直未予明确，这次首次划定了乡、镇人民政府以及街道服务处、开发区治理机构等地方人民政府的派出机构的清静生产监视治理职责。有媒体形容得恰如其分：把离企业最近的州里纳入羁系系统，让猫守在老鼠洞口。
由于缺乏强有力的执法手段，企业目中无法、肆无忌惮，不法违法行为屡禁不止，执法文书得不到落实，成为废纸一张的征象，在现实中并不少见，甚至因隐患迟迟得不到消除，导致重特大事故爆发。
2011年11月10日，云南曲靖市师宗县私庄煤矿爆发煤与瓦斯突失事故，43人殒命。事发前，该矿清静生产允许证、采矿允许证、煤炭生产允许证先后被暂扣或逾期，被有关部分责令停产，但该矿拒不执行指令，私自违法组织生产，导致恶性事故爆发。
以后这样的情形也许会越来越鲜见。修改后的《清静生产法》划定，对保存重大隐患，拒不执行停产休业、阻止施工、阻止使用相关设施装备等决议的生产谋划单位，有爆发事故的现实危险的，负有清静生产羁系职责的部分可接纳通知有关单位阻止供电、阻止供应民用爆炸物品等步伐，直至决议获得执行。
“这条划定给了有关部分一定的强制执行手段。”张要波告诉记者，凭证《行政强制法》的划定，除执法有明确划定外，作出行政决议的行政机关应当申请法院强制执行，但申请程序重大，拖延时间较长，但在事故很可能一触即发的紧迫情形下，有须要直接付与羁系部分一定的应急处置惩罚手段，避免严重效果的爆发。
别的，该法扩大了负有清静生产羁系职责部分的查封扣押权，增添划定可以查封、扣押违法生产、贮存、使用、谋划、运输的危险物品，以及可以查封违法生产、贮存、使用、谋划危险物品的作业场合。这同样对实时解决违法问题、恢复秩序意义重大。
事前要预防，事后要重办！2014年3月，《清静生产法》修正草案一审稿向社会宣布征求意见时，收到了公众提出的7000多条意见，其中不少意见提出要加大对违法行为的处分力度。对违法行为的惩办和威慑力度显着不敷，难以顺应现实需要，已成为全社会共识。
该法被以为是一部“长了利齿”、“装了铁臂”的执法，对清静生产违法违规行为施以重拳。这一点贯串于整个“执法责任”一章。
一是梗塞误差，对应于处分的所有违法行为，都划定了明确的执法责任。
二是较大幅度地加重了处分力度，尤其是提高了�？钍�，增添了对直接认真的主管职员和其他直接责任职员的处分划定。
比照《生产清静事故报告和视察处置惩罚条例》(国务院令第493号)和修改后的《清静生产法》，很容易得出结论：凡爆发事故，对负有责任的生产谋划单位，�？畹摹捌鸩郊邸贝釉吹�10万元提高至20万元，“封顶价”从原来的500万元翻番至2000万元。“现在所有执法中直接划定的�？钍�，这个数字应该是最高的。”张要波体现。
该法对企业责任人处以更严酷的处分，一旦因未推行职责导致事故爆发，除被降级、免职外，还将被处其一年年收入30%至100%的�？�，组成犯法的还将被追究刑责。尤其值得一提的是，划定生产谋划单位的主要认真人对重大、特殊重大生产清静事故负有责任的，“终身不得担当本行业生产谋划单位的主要认真人”。
三是针对实践中一些企业特殊是上市公司“不怕�？钆缕毓狻钡那樾�，实验“黑名单”制度，划定羁系部分应当建设清静生产违法行为信息库，纪录生产谋划单位的清静生产违法行为信息 ；对违法行为情节严重的，可以向社会公示并转达行业主管部分以及投资、领土、证券羁系等部分和有关金融机构。
多位加入修改该法的专家体现，只有这样划定，才华触动企业责任人的灵魂，才华让他们明确，能最大限度维护企业利益的方法，是清静生产。
一方面，执法要通过强化事前预防和控制，起劲消除不清静因素 ；另一方面，要通过重拳出击，让企业不敢失事、不可失事、出不起事，进而倒逼企业切实认真推行清静生产主体责任。
“执法的强制性正在于其严肃性。依法治安，重典治乱，在最名贵的生命眼前，这句话永远不过时。”邬燕云说。
第三部分 治乱，需法之必行
修改后的《清静生产法》亮点许多，这里难以尽言。通观全法，不难看出，几条头脑贯串始终，即落实企业责任是基础，强化政府羁系是要害，严酷责任追究是包管。而这些，无一不指向包管人的生命清静。这正是人民群众最体贴、最直接、最现实的利益。
今日利剑在手，能否缚住苍龙？
古语说“非知之难，行之惟难 ；非行之难，终之斯难”。社会主义法制的焦点内容是依法治国，即“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，最终照旧依法服务。但现实上，有法不依、执法不严仍是我们清静生产法制建设中最突出的、最严重的问题。这正是《清静生产法》修改后，人们最关注、最担心的问题。
黄毅以为，从深条理缘故原由看，由于我国有着几千年的封建制度历史，给我们留下了“人治”的头脑，而清静生产法治建设需要的是“法治”。因此，“人治”看法作祟，加上执法情形和执法水平的不顺应，导致泛起有法不依的问题。要实现从“人治”向“法治”转变，还需要恒久做好艰辛详尽的事情。
他以为，目今除抓紧遵照修改后的《清静生产法》，进一步健全完善配套的规则标准外，要将宣传普及《清静生产法》作为目今及以后一个时期清静生产事情的一件大事，大讲特讲，讲深讲透，形玉成社会学新法、说新法、用新法的浓重气氛。但最焦点的一条是，一定要捉住契机，鼎力大举增强清静生产法制宣布道育，强化全社会的清静生产执法意识和执法知识，在民众头脑中牢靠树立“违犯《刑法》是违法，违犯《清静生产法》也是违法”的头脑，真正把依法治理的法治头脑酿成依法服务的详细行为。
支同祥也以为，要坚持两手抓。一方面要抓紧制订配套规则标准，例如重大事故隐患判断标准，严重危及生产清静的工艺、装备目录，涉及人身清静、危险性较大的海洋石油开采特种装备、矿山井下特种装备目录，以及维护劳务派遣职员的清静生产权力、推行清静生产责任包管的详细步伐等。另一方面要做好清静生产“综合治理”这篇大文章，顺应党和人民对清静生产的新要求和新期待，通过“以人为本、生命至上”的清静生产价值观凝聚社会共识，从而调动更多的行政资源、立法资源、社会资源和其他种种资源投入到清静生产事情中来，形玉成社会关注清静、关爱生命的强盛协力。
张兴凯以为，进一步营造有利于清静生产的执法情形很是主要。由于我们的执法不是在真空中，而是在开放的情形中。清静生产事情是一个综合性的系统工程，各方都处于统一个大系统之中，只有亲近配合，才华确保清静系统的运行顺畅。《清静生产法》对各方关系都做了新调解，详尽、严酷划定了各方职责，为各方履职尽责涤讪了强硬的执法基础。这就需要相关方面的统筹协调，形成协力。在他看来，若是获得社会各方面的支持和配合，优异的执法情形就自然而然形成。
执法的完善，并不代表法治的施行。执法的生命在于实验，法治的目的，在于良政和善治的实现。中共中央政治局聚会决议今年10月在北京召开十八届四中全会，聚会议程是研究周全推进依法治国重大问题，这给我们贯彻落实《清静生产法》带来了新的机缘。怎样变“纸面上的执法”为“行动中的执法”，进一步运用法治头脑和法治方法践行以人为本、清静生长的理念，为包管人民群众生命工业清静、早日实现中国梦做出新的更大的孝顺，全社会对此充满期待。